CUARTO MUNDO: LA ACCIÓN EXTERIOR DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS COMO INSTRUMENTO DE CAMBIO Y RECONOCIMIENTO INTERNACIONAL 1992-2007

Joseba Iñaki Arregi Orue

5.1.2 Sobre el Derecho de Autodeterminación

El derecho de autodeterminación constituye el núcleo duro de la Declaración, de la agenda indígena y de su actividad paradiplomática en los últimos 30 años. Este importante asunto ha sido materia de debates interminables y enfrentamientos, constituyéndose en una cuestión fundamental que afecta a desarrollo de los derechos indígenas y la actividad paradiplomática del Cuarto Mundo.

Se trata de un debate complejo que Castellino & Gilbert (2003) considera problemático por tratarse de un exitoso principio político que resulta complejo a la hora de su aplicación, según el Derecho internacional. Se trata de un derecho que históricamente ha sido cuidadosamente regulado, limitándose el número de beneficiarios y sus modalidades, que ha dejado fuera a los PIs. Todo ello con el objetivo de preservar la integridad territorial de los Estados.

Frente a esta realidad, el Cuarto Mundo ha sido capaz de diferenciarse de las minorías a las que no se les reconoce tal derecho y han sido exitosos a la hora de vincular su caso con el de los beneficiarios de la descolonización, colonizados desposeídos de tierras. Además, han conseguido apoyo internacional por parte de la Comisión de Derechos Humanos en lo que corresponde a la aplicación del artículo 1(2) de la Convención de 1966 sobre Derechos Cívicos y Políticos.
Los Estados han tratado, desde el comienzo del debate, de identificar autodeterminación con secesión territorial y conflicto, utilizando incluso el término "balcanización" para referirse a las consecuencias negativas del reconocimiento de este derecho a los PIs, y augurando un "efecto dominó" de consecuencias fatales para el sistema de naciones (Conversi,1993), que Moynihan (1993) bautizo como "pandemonium". Conversi (1993) considera exageradas y faltos de fundamento estos análisis coincidiendo con la posición del Cuarto Mundo que la considera una maniobra obstruccionista . Más cuando los únicos intentos registrados con riesgo de ruptura para la integridad territorial de un Estado han estado protagonizados por no-indígenas, en el caso de Bolivia en 2008, que reaccionaban ante las medidas pro-indígenas de un gobierno democráticamente elegido.

Según todas las evidencias recogidas no se trata de un discurso sobre la secesión y constitución de un Estado-nación independiente, ya que "the goal is not the creation of a state, but the expulsion of alien rule and the reconstruction of societies" (Churchill, 1993:411). En esta misma línea de pensamiento Bartolomé Clavero defiende que la declaración no busca la secesión sino la libre determinación de los propios PIs (Clavero, 2002) en el marco de los Estados existentes.

El proyecto no prevé que dicho derecho pueda ahora ejercitarse en la dirección de formarse un Estado independiente. En tal caso, no habría reconocimiento ni garantía por parte de Naciones Unidas de no proceder la aceptación por el Estado correspondiente. Las previsiones del proyecto van en otra línea, la de unas autonomías de los pueblos indígenas con dicho reconocimiento y dicha garantía del orden internacional por determinación siempre ahora, en la medida tanto del autogobierno propio como de la relación con el Estado, de los mismos pueblos, no de los Estados (Clavero, 2003:NET).

Es por ello que la discusión sobre el derecho de autodeterminación, desde una perspectiva indígena debe considerarse como una cuestión de dignidad (Anaya, 1991), igualdad efectiva y no discriminación, relacionada con la pervivencia cultural, étnica y ecológica (Tauli-Corpuz, 2001), una cuestión sobre la legitimidad de los Estados y del orden internacional y una cuestión sobre la creación de un ámbito de decisión indígena.

Muchos de los Estados-nación actuales son producto de la aplicación del derecho de autodeterminación (Ryser, 1992), que constituye una inspiración histórica para el Cuarto Mundo. Si bien ha sido reconocido como principio político universal su aplicación ha estado severamente regulada por la sociedad internacional y el Derecho internacional (Clavero 2003). Tal y como recuerda Clavero (1994) los Estados mantienen una aplicación restrictiva limitada en lo posible a los casos de colonización (teoría del agua salada basada en la idea de distancia geográfica amplia entre colonizador y colonizado) y ocupación extranjera con graves violaciones de los derechos humanos (Daes, 2002). Tomando en cuenta esta realidad, el ejercicio del derecho resulta problemático en un contexto internacional de origen euro-americano, preocupado por la integridad territorial de los Estados y la estabilidad del sistema internacional y acostumbrado a modelar su aplicación práctica en clave restrictiva.

Aún así, se trata de un derecho humano fundamental de carácter universal y colectivo recogido en el artículo 1 de los Pactos Internacionales sobre Derechos Civiles y Políticos y sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales. El Cuarto Mundo ha defendido su derecho a ejercerlo, pese a que numerosos autores consideran que es referido únicamente a los Estados (Alvarez, 2008). Los indígenas consideran que la autodeterminación constituye la base de la Declaración y que el resto de los derechos nacen de éste .

Además el carácter de derecho fundamental y piedra angular de la agenda indígena y de la Declaración queda demostrado en esta comunicación del Caucus Indígena.
…the Indigenous Caucus issued a statement recommending inter alia that the working group focus on Articles 3, 31 and 36: "…the whole UN Declaration on the Rights of Indigenous Peoples must be viewed from Article 3, our right to Self-Determination. Articles 31 and 36 are related articles that help clarify this fundamental right of 'all Peoples (DoCIP, 2002:NET).

Además, tras los procesos autodeterministas ocurridos durante los 90 consideran discriminatorio aferrarse a la posición clásica (Ryser, 1993, Morrison, 1992, McLaughlin 1995, Léger 1994, Lipschutz 1992) y negar el ejercicio de este derecho a los PIs por temor a una supuesta secesión.

Considerando que el ejercicio de la autodeterminación se corresponde con la realidad y la capacidad de decidir de cada pueblo indígena, los PIs piensan que éste puede concretarse en multitud de fórmulas que respondan a las características de cada realidad indígena concreta.

Each indigenous nation will choose for itself the exact manner and extent to which it expresses its autonomy, its sovereignity" (Churchill 1997:432).
Los indígenas están abordando este debate con gran creatividad y tratando de educar a los Estados en qué es lo que reivindican con este derecho (Coulter, 2006). Se trata de posibilitar el paso de Estados uninacionales a Estados plurinacionales (Keal, 2003). Esta idea se encuentra en el corazón de la Declaración.

El conjunto de la declaración sólo tiene sentido si lo que se está previendo es esto, el mantenimiento de unas comunidades, las indígenas en el interior de unos estados, los actuales, en cuya virtud viene a registrarse la serie de derechos. Por el mismo derecho de autodeterminación, son las propias comunidades y no los estados ni tampoco unas instituciones internacionales quienes podrán adoptar la decisión correspondiente de permanencia en un estado o de constitución de uno propio. El mismo texto puede verse que reitera esto con un inciso de opción indígena cada vez que se refiere a la participación en instituciones estatales (Clavero, 1994:88).
Frente a las acusaciones de perseguir la independencia, los indígenas defienden un discurso de co-dependencia en el que PIs y Estados pueden desarrollar una relación entre iguales, puedan conjuntamente trabajar en la resolución de los problemas que se les presentan y construir un marco nuevo para la convivencia.
En este nuevo contexto, el derecho de autodeterminación resulta fundamental para decidir el nivel óptimo de co-dependencia capaz de superar las consecuencias negativas de la dependencia hegemónica anterior e impulsar sus aspectos positivos (mutual dependence) que ya Manuel apuntaba en su propuesta inicial de 1974. Se trata pues de construir una nueva relación con los Estados y el sistema internacional que sea capaz de terminar con el colonialismo interno y sus terribles consecuencias
The maintenance of international peace will only be obtained if the relations between States, peoples and cultures are based on an unrestricted respect for International Law and for the principles of non-intervention and self-determination of all peoples. International relations mush be based on true independence and equality, and they must be just and democratic (Morris, 1980: 9-10)

La prioridad indígena se centra pues en generar nuevas estructuras que posibiliten la participación indígena y la redefinición de su relación con los Estados en los que viven.

Las esperanzas y demandas que tienen los pueblos indígenas de América Latina referentes a la descentralización del Estado están menos ligadas a las transferencias de recursos y competencias que a la reforma del sistema político. Por lo tanto, la relación de los pueblos indígenas con un Estado descentralizado debe producir efectos en el sistema político, en el ámbito de representación, legitimidad y participación (Frank, 1998:79).

La autodeterminación indígena, por lo tanto, implica una defensa de la identidad y existencia como pueblo diferenciado, la pervivencia cultural y la posibilidad de generar un espacio de decisión indígena y proteger el control sobre sus territorios y ecosistemas.

Self-determination implies the recuperation of, and control over lands and natural resources; over local and regional decision-making processes; over naming authorities and carrying out community services, education in their own language and re-evaluation of their autochthonous culture; and over the choice of scientific, technological elements to be adopted for their communities' development (Blauert & Guidi, 1992:189).

Además constituye una fórmula para la resolución de conflictos que enfrentan al Cuarto Mundo con los Estados (Enriksen 1999, Tauli-Corpuz 1999, Anaya 1999, Keating 1999, Léger 1994). En esta línea, Short (2003) apuesta por la autodeterminación como base de una nueva relación que fomente la reconciliación, en el marco de un nuevo orden internacional capaz de integrar y proteger la diversidad encarnada por los PIs.
El trabajo arduo realizado por el Cuarto Mundo para resolver las dudas y superar los miedos de los Estados mediante la educación y la oferta de información (Coulter, 2006) ha costado años pero ha llegado a generar una situación de amplio apoyo internacional a la aceptación del principio de autodeterminación "within existing estates".

This growing acceptance by states is the result of well-founded advocacy by indigenous leaders. Indigenous participants in the UN and OAS processes have argued correctly and convincingly that indigenous peoples have a right to self-determination under international law just as all other peoples. The right of self-determination is essential to the preservation and well-being of indigenous cultures and societies and is necessary for the enjoyment of all other human rights. Moreover, indigenous peoples within states have the right of self-determination as distinct peoples, supported by the principles of international law, supported by history, supported by the concepts of justice and political freedom, and supported by widespread and growing practice by states recognizing various forms of self-determination, self-government, and autonomy by indigenous peoples (Coulter, 2002:1).

Los PIs han demostrado su flexibilidad y voluntad de aceptar fórmulas que ayudasen a crear un mayor consenso y superar los miedos de los Estados (IWGIA, 2006). El proyecto de la Declaración aprobado por el Consejo incluye, el artículo 3 original y los artículos 4 y relacionados que refunden el artículo 31 y ofrecen formas de concretar el derecho de autodeterminación en fórmulas de autogobierno dentro de los Estados existentes. Esta fórmula no debe interpretarse como un límite al ejercicio de este derecho, sino como una posibilidad de concreción del derecho de autodeterminación. Existen otras referencias al respeto de la legalidad internacional que han sido especialmente introducidas y cuidadosamente construidas para responder a las reticencias de los Estados reflejadas en el Taller de Pátzcuaro (2005).

Asi mismo el Cuarto Mundo ha demostrado su flexibilidad así como su determinación para constituir un consenso nuevo y adoptar formas capaces de erradicar de una vez por todas los miedos de los Estados (IWGIA, 2006). En comparación con el borrador de Declaración adoptado en 1994 los artículos 3 y 4 de esta versión aparecen refundidos y reformulados en la definitiva que reescribe los artículos 3 y 31a vinculando la autodeterminación con el autogobierno. De cualquier forma no se puede utilizar el texto del artículo 46 para limitar el derecho de los PIs tal y como afirma Tauli-Corpuz-en (2007b)

Preamble Paragraph 16 confirms that the right of self-determination of "all peoples" is the right referred to in the Charter of the UN, the International Covenants on Civil and Political Rights and Economic, Social and Cultural Rights and Vienna Declaration and Programme of Action. The right of self-determination of Indigenous Peoples contained in Article 3 of the Declaration is the same right contained in international law. The reference to the Vienna Declaration and Programme of Action also affirms that the principle of territorial integrity found in Article 46 of the UN Declaration on the Rights of Indigenous Peoples only applies to the right of self-determination and not other rights. Furthermore, the Vienna Declaration and the 1970 Declaration on Principles of International Law concerning Friendly Relations and Cooperation Among States in Accordance with the Charter of the United Nations say that for States to invoke territorial integrity, they must be "conducting themselves in compliance with the principle of equal rights and self-determination of peoples (Ibid.).

Por lo tanto el autogobierno constituye una de las formas en las que se puede concretar la autodeterminación. No se trata pues de ningún límite. En esta línea, el último debate sobre la autodeterminación, iniciado con los Estados africanos debe servir para despejar cualquier duda al respecto. En definitiva, las palabras premonitorias pronunciadas por Daes (1993:2) afirmando que el derecho de autodeterminación de los indígenas constituye una nueva categoría dentro del derecho de autodeterminación constituyen ahora una realidad. Asimismo, supone que la experiencia indígena nos coloca ante un nuevo sujeto de la autodeterminación y un nuevo escenario de aplicación, que nos obliga a repensar su aplicación, y que demanda nuevas y creativas respuestas por parte de la comunidad internacional.

Sin duda alguna nos encontramos ante un nuevo periodo fundado sobre un acuerdo fundamental (Anaya 1996; Coulter, Pritchard 2001; Clavero 1994). Entre los indicadores de la existencia de este nuevo periodo y consenso en torno a la Declaración debemos citar que el 8 de noviembre de 2007 Evo Morales impulsó una iniciativa que convirtió a la Declaración en Ley en Bolivia. Estas iniciativas, según Tauli-Corpuz, (2008), presidenta del Foro Permanente, demuestran que la Declaración está a punto de convertirse en"customary law".
Debemos tomar en cuenta que la Declaración encarna un caso especial dentro del sistema ONU, ya que es fruto del diálogo entre los beneficiarios directos, los Estados y los expertos del sistema ONU. Además, los derechos que aparecen no son nuevos sino que ya existen en diferentes declaraciones y convenciones internacionales aunque, eso sí, han sido aplicados a la especificidad indígena. En este particular resulta de especial interés el mandato encarnado en el artículo 42 que proviene de una decisión de la Asamblea General de la ONU que dice así:
Las Naciones Unidas, sus órganos, incluido el Foro Permanente para las Cuestiones Indígenas, y los organismos especializados, en particular a nivel local, así como los Estados, promoverán el respeto y la plena aplicación de las disposiciones de la presente Declaración y velarán por la eficacia de la presente Declaración.

Por todo ello Clavero (2007) considera que su potencial supera al de una simple declaración.
15. El caso de la Declaración sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas y en particular de su artículo 42 es en cambio enteramente nuevo y no cuenta con precedente alguno. No cabe interpretarlo a la luz de otros casos o por medio de analogías. La Declaración no es una Convención y el Foro no es un Comité de derechos humanos. El caso es otro; como integralmente nuevo debe entenderse y ponerse en práctica. La novedad procede incluso de la forma como esta Declaración se ha elaborado y acordado. Como toda Declaración de Derechos Humanos ha sido adoptada por la Asamblea General de Naciones Unidas, pero, como ninguna otra, sin precedente alguno, ha sido previamente elaborada con la participación además decisiva de quienes son titulares de los derechos a los que se refiere, esto es mediante acuerdo con representantes indígenas. Esta Declaración no es desde luego una Convención o Tratado entre Estados, pero constituye un Tratado, Convención o Pacto entre Estados y Pueblos, entre los Estados de Naciones Unidas y los Pueblos Indígenas. Es ahora el Covenant entre ellos. Su novedad radical así responde a motivos de peso y razones de fondo (Ibid. 15 parr.).

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